La OTAN es una organización militar de ámbito internacional que agrupa a varios estados de América y Europa, creada en 1949 en cumplimiento del Tratado del Atlántico Norte, firmado en Washington ese mismo año. Es también conocida con las siglas NATO, correspondientes a su denominación inglesa, North Atlantic Treaty Organization, así como con el sobrenombre de Alianza Atlántica, que expresa su condición de cauce institucional para el establecimiento de una cooperación permanente en el ámbito de la defensa y la seguridad entre países de ese entorno geográfico.
En 1998 sus miembros de pleno derecho eran Estados Unidos, Canadá, Reino Unido, Francia, Italia, Bélgica, Países Bajos, Dinamarca, Noruega, Islandia, Portugal, Luxemburgo, Grecia, Turquía, Alemania y España. El 12 de marzo de 1999, Polonia, la República Checa y Hungría se convirtieron en miembros de pleno derecho de la Alianza Atlántica, con lo que la organización pasó a estar integrada por 19 países. Desde entonces las incorporaciones han ido sucediéndose.
El Tratado del Atlántico Norte, firmado en Washington el 4 de abril de 1949 y en vigor desde el 24 de agosto de 1949
Antecedentes
El Tratado de Washington fue consecuencia de la tensión subsistente en Europa tras el final de la Segunda Guerra Mundial y el enfrentamiento de los nuevos poderes emergentes de la contienda. Un enfrentamiento que fue conocido ya como Paz Caliente ya como Guerra Fría, concepto este último que prevaleció hasta la caída del Muro de Berlín, en noviembre de 1989, y la posterior desaparición de la Unión Soviética (URSS; Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas) y disolución del Pacto de Varsovia, que agrupaba a la URSS y el denominado bloque del Este o soviético, formado por sus países satélites.
En efecto, el final de la guerra trajo consigo la práctica división de Europa en dos zonas de influencia: la occidental, dominada por las potencias aliadas vencedoras, Francia y el Reino Unido, junto con los Estados Unidos de América, y la oriental, bajo el control de la Unión Soviética, junto a la cual se alinearon los países del Este que habían sido escenario de operaciones de las fuerzas soviéticas en el impulso final de la guerra. Alemania, dividida entre ambos bloques y sometida a las llamadas fuerzas de ocupación en los primeros años de postguerra, constituyó el principal escenario de la Guerra Fría. Entre 1945 y 1949 se llevó a cabo en Europa occidental un intenso esfuerzo de reconstrucción, mientras la URSS, a través de diversos gobiernos más o menos satélites, afianzaba y consolidaba su dominio sobre el Este. Episodios culminantes del inicio de la confrontación entre ambos bloques antagónicos fueron el bloqueo de Berlín y la toma del poder por los comunistas en Checoslovaquia. La mitad oriental de Berlín, hasta entonces principal urbe de la Alemania nacionalsocialista, permaneció bajo control soviético (esta zona oriental del Berlín dividido más tarde se convertiría en la capital de la nueva República Democrática Alemana), aunque con una zona de libre acceso desde el sector occidental, gestionado por los otros aliados coocupantes de la ciudad. El cierre unilateral de este pasillo por las autoridades soviéticas dejó aisladas a las representaciones aliadas en Berlín, lo cual originó la crisis. Por otra parte, a comienzos de 1948 los comunistas llegaron al poder en Checoslovaquia tras un golpe de estado que contó con el apoyo de las tropas soviéticas, lo cual enfrió aún más la ya de por si difíciles relaciones con el resto de las potencias vencedoras.
Así, la respuesta occidental se tradujo en la creación de un sistema de defensa común que fortaleciera los vínculos entre los países europeos restantes para afrontar las amenazas políticas, ideológicas o militares que pudieran provenir del Este. Así nació, de la mano de Gran Bretaña, Francia, Bélgica, Holanda y Luxemburgo, el Tratado de Bruselas, firmado en esta ciudad el 17 de marzo de 1948 y germen de la que se conocería después como Comunidad Europea de Defensa (CED), reactivada más tarde como UEO (Unión Europea Occidental).
El Tratado de Bruselas puede considerarse como el inicio de un sistema europeo de defensa: en septiembre de 1948 se creó un Comité de Comandantes en Jefe, con cuartel general en la ciudad francesa de Fontainebleau, cuyo primer presidente fue el mariscal de campo británico sir Bernard Montgomery, asistido por un general y un almirante franceses para las fuerzas terrestres y navales y otro mariscal británico del aire para las fuerzas aéreas. Esta entidad fue el antecedente inmediato de la OTAN, ya que, una vez puesta en marcha, se planteó su ampliación hacia otros países del Atlántico Norte, así como hacia Estados Unidos y Canadá, dos países que habían jugado un papel muy importante (esencial en el caso del primero) en el desenlace victorioso de la Segunda Guerra Mundial. Se trataba de construir un compromiso más amplio sobre la base de una identidad de objetivos políticos y mutuas garantías de seguridad frente a riesgos externos globales o individuales. Al proyecto se invitó a Noruega, Islandia, Dinamarca, Italia y Portugal, tras lo cual, una vez superado un intenso proceso de negociación, se dio forma al Tratado de Washington. Se instituía así un sistema común de seguridad para los doce países signatarios, convertidos, en virtud de su participación en el Tratado, en sus sus miembros fundadores. Posteriormente se adhirieron Grecia y Turquía (1952), la República Federal de Alemania (1955) y España (1982), si bien en este último caso sin incorporarse a la estructura militar, en cumplimiento de una de las condiciones aprobadas por el pueblo español en el referéndum celebrado acerca de la incorporación (la integración plena de España no se verificaría hasta la aprobación por amplia mayoría en el Congreso de los Diputados, el 14 de noviembre de 1996). El proceso de ingreso de Polonia, la República Checa y Hungría culminó en marzo de 1999.
El Tratado del Atlántico Norte
El Tratado del Atlántico Norte, firmado en Washington el 4 de abril de 1949 y en vigor desde el 24 de agosto de 1949, consta de un breve preámbulo y catorce artículos. El preámbulo define los propósitos de la organización (salvaguardar la libertad, la herencia común y la civilización de sus pueblos) y define los objetivos de la misma, que, basándose en los principios democráticos de libertad e imperio de la ley, pretente promover la estabilidad y el bienestar en la zona del Atlántico Norte, uniendo a tal objeto sus esfuerzos para la defensa colectiva y la conservación de la paz y la seguridad.
El artículo 1 remite como marco de referencia a la Carta de las Naciones Unidas, en cuyo sistema se apoya, para resolver por medios pacíficos cualquier controversia internacional en que pudieran verse implicados sus miembros. El artículo 2 enfatiza las relaciones de cooperación que favorezcan condiciones adecuadas de estabilidad y bienestar, y el 3 propone la asistencia mutua para mantener y acrecentar la capacidad individual y colectiva de resistir un ataque armado. Por su parte, el 4 establece un régimen de consultas en caso de que la independencia o seguridad de cualquiera de las partes fuera amenazada.
El artículo 5 constituye el núcleo central del Tratado: en él se especifica claramente que cualquier ataque contra una de las partes se considera dirigido a todas las demás. Este punto es el que dota a la organización de su característica inequívoca de alianza para la defensa y seguridad de sus miembros, y el que, desde el punto de vista político y estratégico, ha suscitado más debate, ya que demarca la llamada zona OTAN o zona artículo 5 y permite hablar de misiones artículo 5, frente a las misiones fuera de área o no artículo 5, dos conceptos que continúan teniendo, incluso tras la renovación de la OTAN y la redefinición de sus misiones, una importancia fundamental.
Este artículo se complementa con el 6, que detalla el ámbito protegido por el artículo 5: el territorio de cualquiera de las partes signatarias en Europa o en América del Norte, así como el territorio de Turquía, o las islas de jurisdicción de cualquiera de las partes en la Zona del Atlántico Norte, al N del Trópico de Cáncer, de un lado, y de otro, las fuerzas, buques o aeronaves de cualquiera de las partes que se hallen en aquellos territorios, o que se encuentren estacionadas como fuerzas de ocupación a la entrada en vigor del Tratado, o en el mar Mediterráneo. El texto inicial no mencionaba a Turquía, que se adhirió posteriormente, y sí los departamentos franceses de Argelia, cuya inclusión quedó sin efecto a partir del 3 de junio de 1962, fecha de la independencia argelina.
De los artículos siguientes, el 7 salvaguarda los derechos y obligaciones de cada una de las partes que también lo sean de Naciones Unidas respecto a esta organización, así como la responsabilidad del Consejo de Seguridad de aquélla en su propia competencia; el 8 garantiza el respeto a los compromisos internacionales de cada parte ante las otras o terceros estados, y obliga a no contraer otros que se opongan al Tratado; el 9 -del que nace propiamente la OTAN como organización- crea un Consejo en el que todas las partes estarán representadas para dar forma a las disposiciones del documento y que “en particular establecerá inmediatamente un Comité de Defensa que propondrá las medidas apropiadas para la puesta en práctica de los artículos 3 y 5”; el 10 extiende una invitación genérica a otros Estados a ser parte del Tratado -y es, por consiguiente, la base de las posteriores incorporaciones-, detallando el procedimiento de ampliación y la forma de depósito del instrumento de adhesión “ante el Gobierno de los Estados Unidos de América”, y el 11 establece los procedimientos de ratificación por cada uno de los Estados signatarios y de entrada en vigor en cada uno de ellos.
Por último, los artículos 12 y 13 se refieren a su vigencia, duración y revisión, y el 14 y último especifica que los textos fedatarios deben ser redactados en francés e inglés, y depositados en los archivos del Gobierno de los Estados Unidos de América.
Estructura básica de la OTAN
Aunque el Tratado de Washington no especifica la estructura concreta de organización alguna, ésta se ha desarrollado a partir del Consejo Atlántico, organismo sí previsto en ella. Así se ha ido formando una compleja red institucional que permite a sus miembros la realización de tareas, consultas, relaciones de cooperación y estrechos contactos, no sólo en el ámbito militar y de la defensa sino también en el político. Ello supone establecer planes conjuntos para la defensa común, dotarse de las infraestructuras adecuadas para la operatividad de las fuerzas armadas, organización de maniobras y ejercicios, y todo lo que hoy representa la percepción de la OTAN como organización de defensa y seguridad en el ámbito euroatlático, y como poder político de definida personalidad y prestigio en el escenario de las relaciones internacionales.
Esta estructura se fue estableciendo en los primeros años de funcionamiento de la Alianza, y sus órganos principales son los que se analizan a continuación:
Consejo del Atlántico Norte
Es el máximo organismo con autoridad política y capacidad de decisión, integrado por representantes permanentes de todos los países miembros, con rango de embajadores, y cuyas reuniones tienen una periodicidad semanal. Se convoca también de manera habitual con presencia de los ministros de Asuntos Exteriores de los estados miembros o, excepcional y singularmente, de los respectivos Jefes de Estado y de Gobierno. Cada una de estas cumbres suele marcar un hito importante el devenir inmediato de la política de la Organización. El Consejo deriva su autoridad directamente del Tratado y facilita a los gobiernos el único foro para mantener consultas que afecten a su seguridad. En él se ventilan, por tanto, las cuestiones fundamentales en esta materia.
Secretario General
Se trata de un cargo de alta representación para el cual designa el Consejo a una personalidad de acusado prestigio político internacional. El Secretario General dirige el proceso de consultas y toma de decisiones en el seno de la Alianza. Es también el presidente del Consejo del Atlántico Norte, del Comité de Planes de Defensa y del Grupo de Planes Nucleares, así como de otros comités superiores. Actúa ante el exterior como representante y portavoz de la Alianza, y bajo su responsabilidad se encuentra el cuerpo de funcionarios que constituye el Secretariado Internacional. Le asiste un Vicesecretario General en el ejercicio de sus funciones, que le sustituye en caso de ausencia.
Comité de Planes de Defensa
Se le conoce habitualmente por sus siglas inglesas, DPC. En su normal funcionamiento lo integran los embajadores representantes permanentes, pero se reúne dos veces cada año con la asistencia de los ministros de Defensa. Estudia la mayoría de las cuestiones de defensa, incluida la planificación de la defensa colectiva, y transmite sus orientaciones a las autoridades militares de la OTAN.
Grupo de Planes Nucleares
También conocido por sus siglas inglesas, NPC, aborda todas las cuestiones que guardan relación con el potencial nuclear de los miembros que poseen este tipo de armamento, en lo relativo a la utilización de fuerzas nucleares en las políticas de defensa y seguridad de la OTAN. Todos los países miembros participan en él, si bien Islandia mantiene únicamente un status de observador. Francia, tras la decisión del presidente De Gaulle (1966) de retirar a su país de la Estructura Militar Integrada de la organización, no participa en el DPC ni en el NPC.
Comité Militar
Es la más alta instancia militar de la Alianza, y depende de la autoridad política del Consejo del Atlántico Norte y del DPC o el NPC si se trata de cuestiones nucleares. Lo componen los Jefes del Estado Mayor de cada uno de los miembros, a excepción de Islandia, que al no tener fuerzas armadas se hace representar por un civil. Francia, que lo abandonó en 1967, forma de nuevo parte del Comité Militar, al que corresponde recomendar las medidas para la defensa común y las directrices a los comandantes principales de la OTAN en asuntos militares. El presidente o vicepresidente (ejercen su mandato anual por el orden alfabético inglés) es su representante en las reuniones del Consejo del Atlántico Norte, el DPC y el NPC. Aunque sus titulares son los jefes de los Estados Mayores, que se reúnen al menos dos veces al año, en sus tareas regulares cuenta con los representantes militares permanentes de cada país.
Estructura Militar Integrada
Comprende una red de mandos principales y subordinados que cubren el conjunto de la zona del Atlántico Norte y han sufrido, al socaire de la evolución de la OTAN, una profunda transformación cuyas características se detallarán posteriormente. Su control corresponde a la autoridad política al más alto nivel y su misión es garantizar la seguridad e integridad territorial de los miembros y mantener la estabilidad en Europa. Constituye la defensa del área estratégica cubierta por el Tratado de Washington. En la OTAN actual, un nuevo concepto estratégico al que se hará referencia más adelante permite a través de estructuras más flexibles misiones de mantenimiento de la paz y otras de las llamadas fuera de área.
Estado Mayor Internacional
Es el órgano de apoyo del Comité MIlitar y está compuesto por personal militar y civil designado por las autoridades militares de los países miembros. Es el órgano ejecutivo del Comité Militar y tiene como misión principal llevar a la práctica las directivas y decisiones de aquél.
Fuera de los principales elementos institucionales, la OTAN, como tal organización, actúa a través de una estructura administrativa y militar muy compleja. Como principales divisiones de ésta cabe destacar la de Asuntos Políticos, que se ocupa entre otros temas de preparar las reuniones de carácter político del Consejo Atlántico y elaborar notas e informes sobre estos temas. Desde la creación del Consejo de Cooperación Atlántico, del que más adelante se hablará, ha cobrado un mayor protagonismo en las relaciones con otras organizaciones internacionales. También es importante la División de Planes y Políticas de Defensa, dependiente del Secretario General adjunto para Planes y Política de Defensa, quien preside también el Comité de Análisis de la Defensa, al que corresponde la planificación de la defensa en la OTAN bajo la autoridad del DPC. Desde la creación en la nueva OTAN, tras la puesta en marcha del programa Asociación para la Paz, presta su apoyo al Comité de Dirección Político-Militar que dirige éste. Por otra parte, la División de Apoyo a la Defensa asesora al Consejo, al Secretario General y DPC en temas relacionados con el I+D de defensa y la producción de sistemas y armamentos. Por último, cabe citar las Divisiones de Infraestructura, Logística y Planes de Emergencia Civil y de Asuntos Científicos y de Medio Ambiente, y otras propias de una organización de tal magnitud, como la Oficina del Interventor de Finanzas, la del Comité de Presupuestos, la Auditoría Internacional, la de Relaciones Publicas, etc.
Funcionamiento
La sede política y administrativa de la OTAN está establecida en la capital belga, Bruselas, que es también el cuartel general permanente del Consejo del Atlántico. Más de 3.500 personas trabajan en ella y alrededor de 2.000 integran las distintas representaciones de los países miembros. El Secretariado Internacional cuenta con unos 1.000 funcionarios civiles; otros 500 forman parte del Estado Mayor Militar, de los cuales unos 80 son civiles. Desde 1980, los llamados socios de cooperación disponen en la OTAN de oficinas de enlace. La sede central de la OTAN es también la del Secretario General, y acoge las representaciones permanentes y delegaciones nacionales, la presidencia del Comité Militar y del Estado Mayor Militar Internacional, y diversas agencias que integran la Organización.
La pertenencia a la Alianza implica un compromiso común entre sus miembros respecto a la defensa y seguridad, así como una voluntad inequívoca de cooperación. Este compromiso supone que la seguridad es indivisible y conjunta. Así, ningún miembro depende exclusivamente de sí mismo para la defensa: la Alianza ha desterrado el concepto de nacionalización de la defensa, tentación que, sin embargo, no deja de aflorar cuando en momentos de crisis ha llegado a cuestionarse su propia definición. Ello no excluye el deber y derecho que corresponde a cada Estado miembro de asumir sus propias responsabilidades de seguridad. La pertenencia a la Alianza, sin embargo, permite un efecto de sinergia para aumentar su capacidad en cuanto a los objetivos nacionales, a través del esfuerzo colectivo.
El artículo 5 garantiza la seguridad solidaria de todos los miembros de la Alianza y requiere como contrapartida la cooperación leal y el respeto al Tratado. La evolución de la OTAN ha permitido, no obstante, diversos niveles en la forma de asumir este compromiso. Así, Islandia, que no tiene fuerzas armadas, se hace representar por civiles en los organismos militares, y Francia, que se retiró en 1966 de la Estructura Militar Integrada por personal decisión del general Charles De Gaulle, presidente en aquel momento del Estado, no ha dejado de ser miembro de pleno derecho de la OTAN y de sus estructuras políticas, colaborando estrechamente en las militares a través de especiales acuerdos.
España, como se ha señalado antes, quedó fuera de la Estructura Militar Integrada al ratificar su ingreso en 1986, petición que ya había sido efectuada formalmente por el Gobierno de Unión de Centro Democrático (UCD) en 1982. Al contrario de Francia, participó activamente, sin embargo, en el DPC, el NPG y el Comité Militar. A través de diversos acuerdos de coordinación militar se establecieron las áreas y zonas de cooperación de sus fuerzas armadas: ni éstas ni las francesas han estado ausentes de las misiones de cooperación en que han sido requeridas por la OTAN, bajo las especiales condiciones fijadas en los respectivos acuerdos. España, por su parte, es desde noviembre de 1996 miembro de pleno derecho de la OTAN, ya que en esa fecha pasó a formar parte de la Estructura Militar Integrada.
La toma de decisiones se lleva a cabo siempre en común, aunque la OTAN no es un organismo multinacional o intergubernamental, sino una alianza de países soberanos, y cualquier decisión ha de estar precedida de una larga preparación, con reuniones de información y consultas que lleven al adecuado consenso. El foro principal para este proceso es el Consejo, que empezó a actuar en ese papel desde su primera reunión, en septiembre de 1949. El Secretario General, que preside sus reuniones, debe ejercer su capacidad e influencia para aproximar los diferentes puntos de vista. A través de contactos más o menos informales, éstos llegan ya prácticamente consensuados a la decisión final del Consejo, lo que no excluye tensiones, como puso de manifiesto el caso francés. El proceso se intensifica cuando se trata de las reuniones anuales de ministros, y de manera muy especial de las cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno, que deben adoptar las decisiones de mayor trascendencia de la OTAN. Su preparación requiere una intensa actividad diplomática en la sombra, en la que se defienden con dureza las posiciones respectivas, aunque lo más usual sea que se acabe cediendo o aproximándose en beneficio del interés común.
Estos mecanismos de consulta se producen también a otros niveles, como son el Comité Político, antes citado, los grupos regionales de expertos, los grupos políticos ad hoc, el Grupo Consultivo de Política Atlántica y otros. La proliferación de organizaciones a las que luego se hará referencia, nacidas tras la asunción de nuevos planteamientos por parte de la Alianza, han multiplicado hasta límites insospechados en el momento de su constitución la actividad política y diplomática, tanto interna como externa, de la Alianza.
La relación de pertenencia a la UE y a la OTAN en Europa.
- Estados de la Unión Europea (Azul)
- Miembros de la OTAN (Naranja)
- Miembros de ambas organizaciones (Morado)
Evolución histórica
La Alianza se concibió para consolidar la paz y la estabilidad en Europa en momentos en que comenzaban a ponerse de manifiesto con especial intensidad las tensiones entre el Este y el Oeste continentales. Los riesgos y amenazas de la Guerra Fría llevaron a los países de Europa occidental a forjar un vínculo trasatlántico, que asegurara la asistencia y compromiso de defensa de los Estados Unidos, principal aliado de la Segunda Guerra Mundial. Mientras, los países europeos, incluida la URSS, habían salido de la guerra con enormes pérdidas en vidas humanas y en su potencial económico e industrial, así como en sus infraestructuras urbanas y de comunicaciones. Estados Unidos había permanecido prácticamente indemne en sus territorios, salvo las islas del Pacífico, aunque experimentara pérdidas sensibles en vidas humanas y material de guerra. Su enorme capacidad le permitió reponer su potencial económico e industrial de forma espectacular, supliendo durante la guerra las maltrechas economías europeas. En el momento de la victoria, era realmente la única potencia mundial que contaba, y su condición de poseedor en exclusiva del armamento nuclear no dejaba dudas al respecto.
Finalizada la guerra, los Estados Unidos contribuirían a la reconstrucción europea con la ayuda del Plan Marshall, al que la URSS no quiso, sin embargo, acogerse. Así, mientras la Europa occidental se volcaba en su reconstrucción y diseñaba diversos organismos para llevarla a cabo, como la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), germen de la posterior Comunidad Económica Europea (CEE), la Europa oriental, bajo el control de Moscú, orientado hacia el poderío militar y político con la ambición de oponerse como potencia mundial a los Estados Unidos, sacrificaba el bienestar económico a su consolidación como bloque ideológico. Esta situación llevó, como se ha dicho, al Tratado de Bruselas y con posterioridad al de Washington, del que nació la OTAN. Pero Europa no renunciaba a su propia identidad defensiva. Fue así como surgió la Comunidad Europea de Defensa, heredera del Tratado de Bruselas y creada bajo el modelo de la CECA, dentro de un ambicioso proyecto de unidad continental y de una Constitución europea.
La CED no llegó a cuajar, pero sirvió para integrar a Alemania en la comunidad de defensa continental. Así, los acuerdos de París permitieron a la nación alemana recobrar su soberanía como país independiente. El 27 de mayo de 1952 se firmaba en esta ciudad la creación de la CED, con participación de la República Federal Alemana, Italia, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo. Una nueva convocatoria en París, el 20 de octubre de 1954, acordaba que los países signatarios del Tratado de Bruselas debían colaborar estrechamente con la OTAN, suprimía el carácter militar europeo integrado de la CED, que se transfería a la Alianza, y creaba la Unión Europea Occidental (UEO), sustituyendo, como tratado modificado de Bruselas, a la CED. Ello permitió la reincorporación a esta nueva UEO del Reino Unido, que había mostrado muchas reticencias a la creación de un Ejército propiamente europeo. Pero la UEO, como se verá más adelante, nunca llegó (hasta estas últimas décadas, en las que se la definiría como “pilar europeo de defensa”) a tener una consistencia real, y su protagonismo fue borrado por el cada vez mayor de la OTAN. La organización atlántica asumió durante todo el periodo de la Guerra Fría el peso en el desarrollo y mantenimiento de un sistema de defensa colectivo, así como el papel principal en el tratamiento de los temas políticos más acuciantes que dividían Europa. Tres fases pueden distinguirse en esta evolución: Una primera de consolidación, que culminó con la incorporación de Alemania, Grecia y Turquía; una segunda de madurez, que finalizó con la caída del Muro de Berlín (noviembre 1989), la reunificación alemana y la desintegración del Pacto de Varsovia (marzo 1991) y de la URSS (diciembre 1991), y una tercera, en la que nos hallamos ahora y que aún no ha concluido, en la que la organización, perdido el objetivo primordial de todos sus esfuerzos al desaparecer la amenaza del Este, pareció quedarse sin razón de ser y hubo de replantearse su propia naturaleza, misiones y futuro. La OTAN que más ha calado en la conciencia general es la de la segunda fase, en la que se registraron los periodos de mayor actividad militar y el más intenso debate público y político acerca de la necesidad de una organización de este tipo. Fue una época en la que no siempre estuvieron acordes las sensibilidades de los europeos y de sus aliados trasatlánticos, y en la que alcanzaron su máxima pujanza postulados aislacionistas y consignas anti-Otan y antiamericanas tan extendidas como el recurrente America go home.
Tras la Guerra de Corea (1950) se empezó a configurar en el seno de la Alianza su nueva doctrina militar. En su reunión de aquel año en Nueva York, el Consejo Atlántico aprobó un concepto estratégico basado en la forward defence (“defensa avanzada”), que implicaba en lo posible situar el teatro de operaciones en caso de guerra más allá del territorio OTAN especificado en el artículo 5. El enorme esfuerzo militar exigido por esta doctrina suponía a su vez contar con el potencial nuclear estadounidense como garantía adecuada de respuesta en caso de agresión. La base de esta doctrina defensiva era la amenaza de una represalia masiva, que, no obstante, sería irreversible y no estaría justificada en el caso de un ataque que no tuviera esas características. Se desarrollaron por ello, a partir de los años 50, una serie de sistemas tácticos nucleares de acción más limitada que empezaron a desplegarse en Europa para compensar la superioridad de hombres y armamento convencional de las fuerzas soviéticas y los países del Este, bloque que se constituyó formalmente como Pacto de Varsovia el 14 de mayo de 1955.
El lanzamiento por la URSS del Sputnik, que la adelantó en la carrera espacial, así como el impulso dado a su potencial nuclear, desequilibraron la precaria estabilidad del miedo que se había logrado hasta entonces. Es así como la Alianza puso en marcha, no sin polémica, una denominada respuesta flexible, combinación de medios convencionales y armamento nuclear táctico y estratégico que provocó, no obstante, serias dudas sobre el compromiso real de Washington para arriesgar la seguridad de su propio país frente a las posibles represalias soviéticas si tuviera que defender con su armamento nuclear el territorio europeo. La necesidad de una doctrina clara en este trascendente asunto llevó al Consejo Atlántico a adoptar, en su reunión de diciembre de 1967, el Informe Harmel, sobre futuras tareas de la Alianza. El documento, que recibió el nombre de su principal redactor, que fuera presidente del gobierno belga, Pierre Harmel, es el fundamento de la llamada doble decisión. Su doctrina, clave en aquellos años, es el soporte del concepto estratégico adoptado por el Comité de Planes de Defensa en su reunión de diciembre del 67, coincidente con el del Consejo ya citado. La doble decisión vinculaba estrechamente la firmeza en el potencial defensivo de la OTAN con la apertura de conversaciones con el Pacto de Varsovia para la reducción de fuerzas. Una doble consecuencia de estos procesos fue la retirada de Francia de la Estructura Militar Integrada, por discrepar en algunos aspectos de la estrategia de respuesta flexible, y el despliegue en Europa de los misiles de crucero con cabeza nuclear Pershing II, que suscitaron, especialmente en la República Federal Alemana, una enorme oposición popular. Fueron éstas dos crisis que conmovieron profundamente a la Alianza. La doble decisión, sin embargo, inició un proceso de profunda transformación y modernización de la OTAN, tanto en sus posiciones políticas como en su proyección externa.
Esta evolución coincidió en su fase final con el Acta Final de Helsinki (1975), en la que culminó el llamado proceso CSCE (por la Conferencia para la Seguridad y Cooperación en Europa). El documento generó un gran impulso hacia la distensión y auspició movimientos de defensa de los derechos humanos en los países del Este. En esta fase de menor intensidad de la guerra fría debe situarse el proceso de incorporación de España a la OTAN, tras un debate interno en el que se constató una fuerte confrontación entre las fuerzas políticas españolas, y que acabó resolviéndose definitivamente en 1986 con la incorporación restringida que ya se ha avanzado, previo referendum convocado por el gobierno socialista para decidir la permanencia o no del país en la Alianza (la decisión de ingresar ya había sido adoptada por el gobierno de la Unión de Centro Democrático -UCD- en 1982). Fue una decisión difícil, puesto que el ingreso, ya aprobado por el anterior gobierno de UCD, había contado con el rechazo de los partidos de la izquierda, incluido el socialista, desde la oposición. El acceso del Partido Socialista Obrero Español (PSOE) al poder supuso un cambio de perspectiva que le alineó en las posiciones de seguridad y defensa con los demás partidos socialistas de la Europa occidental. El referendum incluía condiciones especiales para la adscripción de España, como la no participación en la Estructura Militar Integrada y el no envío al exterior de las fuerzas nacionales. Con él se dio una salida relativamente airosa a la situación planteada.
A la adhesión de España a la OTAN siguió el ingreso en la UEO, previsto también en la declaración de política de defensa y seguridad proclamada por el gobierno socialista como paso previo al referendum. La incorporación se llevó a cabo en 1988, a través de la firma del Tratado Modificado de Bruselas, que había creado esta organización en 1954. La entrada de España en la UEO estuvo precedida de un amplio debate parlamentario que concluyó con la constatación mayoritaria de que la participación española no violaba las cláusulas del referendum sobre la OTAN y serviría para consolidar un pilar europeo de defensa y seguridad.
El desarme y el fin de la Guerra Fría
La doble decisión es inseparable de los pasos que se dieron para el desarme de ambos bloques, y resulta por ello el referente fundamental del proceso CSCE, que llevó a la convocatoria de la Conferencia de Viena para la Reducción de Armamento Convencional, mientras paralelamente se desarrollaban las negociaciones START I y START II para la limitación del armamento estratégico nuclear. Como se puso de manifiesto en el proceso CSCE, el control de armamentos incluye medidas de confianza junto a la reducción de efectivos y de equipos y sistemas armamentísticos. En mayo de 1989, la Alianza elaboró un Concepto Global sobre Control de Armamentos y Desarme que vino a ser el marco delimitador de su posición en la Conferencia de Viena, en la cual se sentaron a uno y otro lado de la mesa los países miembros de la OTAN y del Pacto de Varsovia. La conferencia se inició en marzo de ese mismo año bajo la denominación de FACE, que hacía referencia al propósito de reducción de Fuerzas Armadas Convencionales en Europa. Un año más tarde se llegaba, el 19 de noviembre de 1990, a la firma del Tratado FACE, que preveía reducciones sustanciales en el armamento y efectivos de ambos bloques. A la firma de los 22 miembros de la OTAN y del Pacto de Varsovia se sumaron posteriormente, en la reunión de París de la Conferencia de Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE) de aquel mismo año, todos los demás países, hasta el número de 34, que entonces participaban en el proceso de Helsinki.
Todos los participantes de la CSCE reunidos en París en noviembre de 1990 ratificaron el documento de Viena, haciendo pública además una declaración de no agresión, y firmaron la Carta de París para una nueva Europa. Para entonces, el orden europeo nacido de la Segunda Guerra Mundial se había convulsionado profundamente. En la Unión Soviética, el acceso de Mijail Gorbachov al poder había inciado una imparable dinámica de cambios en la política interior y exterior de la URSS. Presionado por el esfuerzo militar a que le arrastraba Occidente con su política de reforzar y modernizar sus sistemas armamentísticos y ofrecer simultáneamente vías de distensión hacia la reducción global de armamentos, se vio forzado a optar entre el reto de continuar el esfuerzo militar de una imposible equiparación a Occidente, o sanear una economía agotada que había llegado a sus límites. Gorbachov eligió las demandas de mayor bienestar que le planteaba el pueblo soviético e inició un plan de reformas radicales que, si bien le granjearon la simpatía occidental, le enfrentaron a una significativa oposición interna. La llamada perestroika no fue bien recibida por la vieja oligarquía soviética gobernante que controlaba el poder político y militar. La reunificación alemana, con la desaparición de la República Democrática Alemana, constituyó el argumento crítico de esta resistencia, lo cual era comprensible, ya que Alemania y la presencia en ella de las fuerzas soviéticas constituían el emblemático símbolo de la victoria de la URSS en una guerra que había costado enormes sacrificios a su pueblo. La realidad era, sin embargo, que tras la caída del Muro de Berlín y el derrumbamiento en cadena de los regímenes del Este, la unificación alemana solo suponía aceptar lo inevitable. Ya nada sería igual después aquélla, que vendría seguida de la retirada de la mayor parte de las fuerzas soviéticas estacionadas en los países del Este y la propia Alemania, la llegada de nuevos gobiernos de apertura democrática en Europa central y oriental, la desintegración del Pacto de Varsovia y, por último, la propia sustitución del presidente Gorbachov y la desaparición de la URSS como Estado. Un proceso al que Europa y el mundo asistieron atónitos y que algunos, como Francis Fukuyama, en un discutido ensayo, llegaron a calificar como el final de la historia (F. Fukuyama. The end of History and the Last Man, Nueva York, 1992). No lo era, por supuesto; la historia continúa, pero lo que sí acabó sin remedio fue la Guerra Fría y el equilibrio bipolar de poderes que con su estabilidad había venido sosteniendo el desarrollo económico de Occidente.
El Tratado FACE suponía la coronación de los diversos intentos de la Alianza para reducir el nivel de fuerzas situadas en Europa, entre el Atlántico y los Urales. Su puesta en práctica supuso la reducción sustancial de todas aquéllas que concitaban capacidad ofensiva, como carros de combate, artillería, vehículos acorazados, aviones y helicópteros de combate, haciendo que ningún país pudiera mantenerse como potencia dominante desde el punto de vista militar en el continente europeo. Los cambios producidos en Europa -que supusieron, entre otros, la desaparición como entidades de algunos de su firmantes, como la URSS y el Pacto de Varsovia- retrasaron su entrada en vigor. Lo hizo provisionalmente tras la Conferencia de Oslo de 1992, y sólo de modo oficial el 9 de noviembre de ese mismo año, una vez ratificado por los ocho Estados independientes en que se transformó la antigua URSS y completada la ratificación de los veintinueve signatarios. La proclamación posterior de Eslovaquia y la República Checa como estados independientes ha elevado su número a treinta.
En cuanto a la reducción del armamento nuclear ha sido un objetivo fundamental de la Alianza garantizar el nivel mínimo necesario para asegurar la paz. Las conversaciones START para la reducción de armas estratégicas culminaron en su primera fase, START I, de 1991, con una reducción de un 30% aproximadamente de las fuerzas nucleares estratégicas de Estados Unidos y la URSS. En la segunda fase, Rusia, como Estado de nuevo cuño, había sustituido a la Unión Soviética. El Tratado START II, firmado en Moscú el 3 de enero de 1993, reducía aún más los techos que se habían establecido en el START I, incluía la eliminación de los misiles intercontinentales terrestres ICBM, portadores de ojivas nucleares múltiples, y determinaba la supresión total del armamento estratégico existente con límite en el año 2003. El problema planteado por Ucrania al constituirse en nuevo Estado independiented con potencial nuclear, quedó resuelto con la firma de la Declaración Trilateral, que tuvo como partes a Estados Unidos, Rusia y Ucrania, en enero de 1994, por la cual se se transfirieron las ojivas ICBM de este último país a Rusia y se comprometió la retirada de las ojivas estratégicas antes de la fecha acordada para la desactivación de todos los SS-24 ICBM en su territorio.
Una nueva OTAN
La simultánea desintegración del Pacto de Varsovia y de la URSS pareció dejar a la Alianza Atlántica en una incómoda situación. El desarme había permitido a los líderes de las potencias occidentales referirse al cobro del dividendo de la paz, como fuera denominado por el presidente estadounidense George Bush, en forma de significativas reducciones presupuestarias en los gastos de defensa. Las reducciones en tropas, sistemas y armamento hicieron disminuir la demanda en gastos militares y permitieron aplicar los dividendos de la paz a otras atenciones directamente vinculadas al bienestar de los respectivos países.
Ésta había sido la intención política de Gorbachov, pero ni la rigidez de las estructuras económicas e industriales de la ex-República Soviética ni las carencias institucionales estaban adecuadamente preparadas para el enorme esfuerzo que requería su reconversión. En Occidente, por su parte, se produjo una reducción generalizada de los presupuestos de defensa y algunos comenzaron a cuestionarse la existencia misma de la OTAN, al menos en la forma y características que había llegado a tener al final de la Guerra Fría.
Con ello se entró en la tercera fase de la evolución de la Alianza a que anteriormente se había hecho referencia: el 6 de julio de 1990, plenamente conscientes de la necesidad de este replanteamiento, se reunió en Londres una cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de los países de la OTAN. El encuentro concluyó haciendo público un documento de extraordinario interés, ya que en él se fundamenta el nacimiento de la nueva OTAN: la Declaración de Londres sobre una Alianza del Atlántico Norte Renovada. En ella se contienen propuestas concretas para desarrollar la cooperación con los países de Europa central y oriental, se delinean actividades políticas y militares para llevarla a cabo y se ponen las bases para el establecimiento de relaciones diplomáticas regulares entre aquellos países y la OTAN. Así, la Alianza abrió las puertas a los gobiernos de la URSS, Checoslovaquia, Hungría, Polonia, Bulgaria y Rumania, creando con ellos el Consejo de Cooperación del Atlántico Norte.
En París, en noviembre de aquel mismo año, se dio un paso más avanzado al firmar la Alianza con todos ellos una declaración conjunta por la que dejaron oficialmente de considerarse como adversarios y que, por tanto, significó el fin oficial de la Guerra Fría. El nacimiento de esta nueva OTAN permitió a la Alianza conjurar el peligro siempre latente de una renacionalización de las políticas de defensa y, una vez reducidos sus niveles de fuerza, alerta y despliegue, asumir nuevas tareas y modificar otras; entre ellas, la apertura de un proceso de cooperación con los que habían dejado de ser sus enemigos, en el que alcanzaría nuevo protagonismo la antigua Conferencia para la Seguridad y Cooperación Europea (CSCE). Ésta, a su vez, se transformaría en la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa, que daría forma institucional al proceso iniciado años atrás en Helsinki. Parte de esta nueva concepción es también la colaboración en las misiones de paz de la ONU y el entendimiento con la nueva Unión Europea, que había dejado atrás en Maastricht, en diciembre de 1991, el viejo Mercado Común nacido del Tratado de Roma, de 25 de marzo de 1957.
El nacimiento de la Unión Europea hizo aflorar la aspiración siempre latente de una organización propiamente continental de defensa, con la reaparición de antagonismos de influencia y poder que habían quedado más o menos soterrados durante el largo periodo de la Guerra Fría. Una posición que en cierto modo lideraba Francia y a la que no era ajeno el nuevo protagonismo alcanzado por una Alemania renacida tras la unificación como potencia europea, pero a la que el Reino Unido oponía la necesidad de mantener por encima de todo el vínculo trasatlántico, ante un futuro que no dejaba de aparecer incierto. La respuesta a esta dualidad fue la realista revitalización, antes aludida, de la Unión Europea Occidental (UEO) como pilar europeo de defensa, en búsqueda de una identidad europea propia de seguridad y defensa, en el marco del nuevo concepto de seguridad que se iba configurando en la Alianza. A la declaración de Londres siguió otra en Roma, en noviembre de 1991, sobre paz y cooperación, en la que se definió un nuevo concepto estratégico. En su virtud, la seguridad de los países de la Alianza se situó en una perspectiva global en la cual los riesgos posibles adoptaban nuevas formas, tales como la proliferación de armas de destrucción masiva, la interrupción de suministros esenciales -según puso de manifiesto la crisis del petróleo o la guerra del Golfo, primero, y la invasión de Kuwait, después- o los actos de terrorismo o sabotaje. También se puso un énfasis especial en la cooperación y desarrollo de medidas de confianza, por lo cual se invitó a los antiguos adversarios a asociarse con la Alianza en la búsqueda de la paz.
Nuevas instituciones
Se creó así, simultáneamente a la definición del nuevo concepto estratégico, el Consejo de Cooperación del Atlántico Norte. La constitución oficial de este nuevo órgano, que habría de tener una singular importancia en el nuevo marco de las relaciones europeas, se llevaría a cabo en Bruselas el 20 de noviembre de 1991, y su primera reunión se celebró en diciembre de aquel mismo año con la participación de venticinco países. Del vértigo en que se movían los acontecimientos da idea el que la URSS desapareciera oficialmente el mismo día de la apertura del Consejo, que tuvo que ser ampliado para acoger a los nuevos miembros de la naciente Comunidad de Estados Independientes (CEI). Georgia y Albania se sumaron en 1992, asistiendo Finlandia como observador a la sesión celebrada en Oslo aquel mismo año. Desde el punto de vista de la Alianza, este proceso se perfeccionó en la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de Bruselas, en 1994, que proclamó la continuidad de la OTAN e invitó a todos los países del CCAN y otros Estados de la CSCE a unirse para crear la Asociación para la Paz (AAP). A esta iniciativa impulsada por el presidente de los Estados Unidos, Bill Clinton, se sumaron no solo los países de la Alianza, sino también los que ya formaban parte del CCAN y otros países de la CSCE.
La Asociación para la Paz se encuadra dentro del Consejo de Cooperación del Atlántico Norte, sobre la base de acuerdos bilaterales de cooperación entre la Alianza y cada uno de los participantes, en función, en cada caso, de los concretos intereses respectivos. Dentro de este marco general, la Alianza ha establecido con Rusia y Ucrania unos acuerdos especiales. El primero, firmado en París el 27 de mayo de 1997 entre Rusia y la Alianza, se cerró con la llamada Acta Fundacional. En ella se estipula la creación de un Consejo Conjunto Permanente que regulará las relaciones de cooperación pero impide a cada parte el derecho de veto sobre las decisiones de la otra. El segundo con Ucrania, aunque de menos relieve, confiere a esta un status particular, correspondiente a su propio peso específico, dentro de los diversos Estados de la APP.
La culminación de este proceso de institucionalización de la nueva OTAN se produjo en mayo del pasado año con la transformación del Consejo de Cooperación del Atlantico Norte (CCAN) en un nuevo organismo, el Consejo de Asociación Euroatlántico (CAEA), que sustituyó por tanto a aquel. Se pretende que el CAEA, al que se han incorporado todos los países que han firmado acuerdos de Asociación para la Paz, sea más operativo que sus precedentes. Uno de sus objetivos es hacer partícipes a sus miembros del proceso de planeamiento de la OTAN, especialmente en las misiones de paz que constituyen uno de los objetivos actuales de la nueva Alianza.
Nueva Alianza, nuevas misiones
Aunque el artículo 5 del Tratado de Washington sigue vigente y la garantía de defensa que establece para los miembros de la Alianza no ha perdido, por tanto, su plena efectividad, se ha introducido en ella un cambio fundamental, al perder su carácter de confrontación y acentuar el de cooperación. El nuevo mapa europeo sitúa en primer término otros elementos de inestabilidad, como puso de manifiesto el conflicto de Yugoslavia. Por primera vez se enfrentaba la Alianza a una posibilidad real de actuar fuera de área, con la aparición de conflictos que no por ser limitados -lo que sería denominado como de baja intensidad- dejaban de entrañar riesgos para la seguridad común. Así, aparece clara la necesidad de enmarcar estas misiones de mantenimiento de la paz o de carácter humanitario en el marco más amplio de las Naciones Unidas y de las nuevas instituciones que se iban consolidando en el proceso: el CCAN y la Asociación para la Paz, primero, y el CAEA, después, que engloba a ambas; la nueva estructura que con el nombre de OSCE sustituye a la antigua CSCE… etc.
Ello supone también contar con la voluntad integradora de la Unión Europea y su deseo de establecer una política exterior y de seguridad común (PESC, en el lenguaje al uso de las cancillerías), que tiene en la UEO renovada el germen de su estructura propia de defensa. La UEO constituye lo que se ha dado en llamar pilar europeo de defensa y es el núcleo de lo que se pretende englobar en el concepto de Identidad Europea de Seguridad y Defensa, IESD. Los miembros de la Unión Europea que lo son también de la OTAN son los de mayor peso en términos políticos, económicos y militares, y en Maastricht se dejó claro que la Unión habría de dotarse “en su momento” de una defensa común. Ello es todavía un objetivo lejano, porque en términos económicos es escasamente realista duplicar los esfuerzos presupuestarios y las estructuras para sostener dos sistemas de seguridad y defensa paralelos, el europeo y el de la Alianza. Además, podría ir en perjuicio de la solidaridad trasatlántica que la mayoría desea mantener con Estados Unidos y Canadá. Se ha llegado por ello a la conclusión de que no tiene sentido construir una IESD al margen de la OTAN. Más bien al contrario, se deben situar las estructuras militares de ambos sobre planteamientos nuevos que permitan la creación de unidades operativas “separables, pero no separadas”, distribuir los recursos de acuerdo con las misiones y encomendar éstas bien a la UEO o bien a los países de la OSCE, o de esta y el CAEA, poniendo a su disposición para llevarles a cabo en estructuras ad hoc los medios y las capacidades logísticas y de inteligencia de la Alianza. En su caso, y cuando se actúa bajo mandato de la ONU, pueden incluir, y de hecho incluyen, fuerzas de países no pertenecientes siquiera a ninguna de estas organizaciones, pero que sí son miembros de las Naciones Unidas.
Se desarrolla así un nuevo concepto, el de la Arquitectura de Seguridad y Defensa Europea. Su razón es que, si antes, en palabras de Javier Solana, Secretario General de la OTAN entre 1995 y 1999, asociábamos seguridad casi exclusivamente a lo militar, tiene hoy “un sentido mucho más amplio, y en un mundo globalizado no sólo debemos hablar del concepto de seguridad defensiva o militar, sino también de otras acepciones que tienen que ver con la seguridad económica y la seguridad del comercio mundial, y entenderla también como la defensa de los derechos humanos, de las minorías, y del medio ambiente que queremos mantener para las futuras generaciones”. Por ello, añade, “las instituciones que deben garantizar la seguridad no pueden reducirse solamente a una, sino que deben ser un conjunto de ellas, europeas, internacionales o trasatlánticas”.
La Alianza ha tenido que adaptarse a estas nuevas misiones. El conflicto de Bosnia-Herzegovina ha sido para ella su principal piedra de toque: hace sólo unos años era difícil imaginar su actuación en un conflicto como éste, que se ha convertido, según su propio Secretario General, en la “primera acción militar de la Alianza en su historia fuera de zona. Es decir, fuera del perímetro de los países que componen la Alianza Atlántica: en Bosnia y Herzegovina y en una operación de paz, en la cual lidera una coalición de treinta y dos países”. La base para esta intervención se adoptó en la Reunión del Consejo del Atlántico Norte de Oslo, en junio de 1992. Entre esa fecha y 1995 la Alianza condujo operaciones navales en el Adriático, conjuntamente con la UEO, para controlar el embargo y asegurar el cumplimiento de las sanciones decretadas por las Naciones Unidas. Fuerzas aéreas intervinieron también para vigilar la zona de exclusión de vuelos sobre Bosnia-Herzegovina y prestar apoyo aéreo a las unidades desplegadas por la Agrupación de Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Paz (UNPROFOR).
Al firmarse en París el acuerdo-marco de paz, en diciembre de 1995, tras las previas negociaciones de Dayton (Ohio), se inició para su puesta en práctica el despliegue de fuerzas multinacionales de la OTAN y otros países, bajo la dirección de la Alianza y sometidas al mandato de Naciones Unidas. Se constituyó también una fuerza de intervención o Implemention Force (IFOR) para facilitar el cumplimiento de los acuerdos respaldando los respectivos esfuerzos de las partes implicadas. No se trataba de unidades de guerra, sino de paz. Todas las naciones de la OTAN enviaron su representación, aunque la operación Joint Endeavour era mucho más que una operación de la Alianza. En ella, si bien bajo el mando unificado de la OTAN, se unieron otros países no miembros, pertenecientes en su mayoría a la Asociación para la Paz. Entre ellos Rusia, que se incorporó en enero de 1996 tras un acuerdo especial suscrito con la Alianza. Su contribución, encuadrada en el marco de su tradicional alianza con Serbia, supuso una ayuda importante al éxito de la operación.
La posibilidad de realizar elecciones en un ambiente de estabilidad fue la consecuencia de la acción de IFOR. De su organización práctica, con ayudas técnicas para la realización y la presencia de observadores independientes, se encargó la OSCE. Una semana después de su celebración, en septiembre de 1996, con resultado razonablemente positivo, una reunión informal de los ministros de Defensa de la Alianza, celebrada en Bergen (Noruega), concluyó que era necesario replantearse su misión, que ahora aparecía como la más adecuada para consolidar el proceso de normalización. A finales de 1996 se estableció en París un plan de consolidación de dos años que suponía el despliegue de una fuerza menor de estabilización, la Stabilisation Force (SFOR), activada el 20 de diciembre de 1996, coincidiendo con el final del mandato de IFOR. Su dimensión, con unos 30.000 efectivos, es aproximadamente la mitad de la que llegó a tener IFOR, y su papel es consolidar la paz. Entre sus miembros, además de Rusia y todos los países de la OTAN, se encuentran los que ya participaron en IFOR más Egipto, Malaisia y Marruecos.
Las nuevas estructuras de fuerza y mando
La organización militar de la OTAN ha presentado a lo largo de su existencia caracteres diversos y cambiantes, a medida que se iba precisando su papel como organización y las misiones a desempeñar. La estructura militar inicial surgió en la primera reunión del Consejo Atlántico, inmediatamente después de firmarse el Tratado. Estaba compuesta por un Comité Militar, como principal órgano permanente, con sede en Washington y formado por los jefes de Estado Mayor de los países miembros, y asistido por un grupo también de carácter permanente, el Standing Group, que le servía de órgano ejecutivo, integrado por los representantes de Estados Unidos, Gran Bretaña y Francia, y su competencia específica era señalar las directivas estratégicas que debían inspirar el cometido de la Alianza.
Por debajo se estructuraban cinco Grupos Regionales de Planeamiento: el de Europa del Norte, con Dinamarca, Noruega y Gran Bretaña; el de Europa Occidental -Gran Bretaña y Francia, además del Benelux-; el de Europa del Sur-Mediteráneo Occidental -Francia e Italia con Gran Bretaña-; el de Canadá-Estados Unidos, con ambos países, y, por último, el del Atlántico Norte, que englobaba a todos con excepción de Luxemburgo e Italia. A estos Grupos Regionales les correspondía trazar los Planes de Defensa para sus respectivas áreas. Unos meses más tarde, a finales de 1949, los ministros de Defensa de cada uno de los países signatarios del Tratado, reunidos en París, aprobaron un primer Concepto Estratégico para el área del Atlántico Norte.
En 1967, las competencias del Grupo Permanente fueron transferidas al Comité Militar, con lo cual éste quedó disuelto. Su órgano de apoyo se constituyó como Estado Mayor Internacional, que, como su nombre indica, adoptó una composición multinacional proporcional a la aportación de cada Estado, tal y como hoy sigue concebido. Hasta 1950 no se constituyó una Fuerza Europea Integrada con un mando único centralizado. En diciembre de ese año se designó para asumir su mando como primer Comandante Supremo Aliado en Europa (SACEUR) al general estadounidense Dwight Eisenhower, que durante la Segunda Guerra Mundial había dirigido hasta la victoria las operaciones de los aliados y habría de ser más tarde presidente de los Estados Unidos (1953-1961). Su primer Cuartel General se estableció cerca París, en la localidad de Rocquencourt, en abril de 1951. El Mando Atlántico, a cuyo frente fue colocado un almirante estadounidense como Comandante Supremo (SACLANT), se creó en 1952 en la sede de Norfolk (en el estado de Virginia; EEUU), y, en el mismo año, se habilitó el Mando del Canal (ACCHAN) en la ciudad de Portsmouth (Reino Unido), al frente del cual se habilitó a un almirante británico, aunque sin el rango de Comandante Supremo.
Tras la entrada de Grecia, Turquía y Alemania como nuevos socios se desarrolló una subdivisión regional más compleja, al tiempo que se creaba una fuerza multinacional, la Fuerza Móvil del Mando Aliado en Europa (ACE Mobile Force -AMF-), dotada de cinco batallones aerotransportables y cuatro escuadrones de cazabombarderos. Sin embargo, habría que esperar hasta 1978 para crear la unidad aérea multinacional de los o Airborne Early Warning and Control System (AWACS), compuesta por una escuadrilla de aviones B-707 dotados, como indica su nombre, de complejos sistemas de control aéreo para asegurar una información puntual y avanzada acerca de un potencial ataque, que es transmitida directamente a los puestos de mando y control situados en tierra, mar o aire. Si bien no forma propiamente parte de la estructura militar integrada, su gestión depende del SACEUR.
El más importante cambio de toda esta organización se produjo a consecuencia del ya comentado abandono por parte de Francia, en 1966, de la estructura militar integrada. Esto supuso, entre otras cosas, la salida de su territorio de todas las instalaciones que allí se habían ido creando y el replanteamiento, en consecuencia, de una nueva sede. En 1967, el Comité Militar, que seguía funcionando en Washington, se trasladó a Bruselas. Este paso fue decisivo para otorgar a la capital belga el protagonismo que hoy desempeña en la OTAN. Esta estructura ha permanecido más o menos estable -con las incidencias que ya han quedado reflejadas- hasta la convulsión originada por la caída del Muro de Berlín, la reunificación alemana y la desintegración del Pacto de Varsovia y la Unión Soviética. La imprevisibilidad del entorno estratégico creado tras estos acontecimientos, bien patente en el reciente conflicto de los Balcanes ha llevado a la Alianza a diseñar unas estructuras más flexibles que pudieran hacer frente a nuevos escenarios fuera de área. Se trata de un horizonte cuya estabilidad seguía siendo del interés de todos sus miembros en cuanto aliados, pero en el que se presentaban también intereses históricos antagónicos como países singulares que pudieran entrar en conflicto a la hora de decidir una intervención conjunta. La realidad de las distintas posiciones de Francia y Alemania en la crisis yugoslava mostró que no se trataba de una hipótesis más o menos especulativa.
Nació así una nueva concepción de fuerzas para la Alianza, las llamadas Fuerzas Operativas Combinadas Conjuntas (CJTF, siglas por las que se las conoce y que corresponden a su denominación en inglés: Combined Joint Task Force). La posibilidad de que en su composición entren unos u otros miembros, según la misión que se les encomiende, y el respectivo interés para cada uno, en particular, y general para la Alianza como conjunto, es precisamente lo que las hace idóneas para las nuevas misiones que la OTAN se ha encomendado para la gestión de crisis y las operaciones de mantenimiento de la paz más allá del territorio previsto en el artículo 5. Su flexibilidad se basa en la disposición previa en los cuarteles generales aliados de células de mando, comunicaciones y apoyo logístico que pueden ser reunidas para el cumplimiento de misiones concretas, y en las que la participación de uno u otro país puede soportar la presión de sus intereses políticos sin que quiebre por ello el principio de unidad aliado.
Desde el inicio de la década de los noventa, la reforma de la estructura de fuerzas de la Alianza se ha venido configurando en tres niveles: unas fuerzas de intervención rápida, articuladas en el Cuerpo de Reacción Rápida Aliado, preparadas para operar en tiempo mínimo tanto dentro del territorio OTAN como en el llamado fuera de área (bajo mandato, por ejemplo, de las Naciones Unidas). En un segundo nivel se sitúan las fuerzas principales de defensa, integradas por unidades pesadas cuyo margen de entrada en plena operatividad es, por tanto, menor, y cuya utilización fuera del territorio de la Alianza resulta más dificultosa. Por último, las llamadas fuerzas de aumento o de reserva, cuya disponibilidad solo sería efectiva previa movilización, y con un tiempo de respuesta mayor. Este sistema, de gran flexibilidad y que descuenta por tanto una intervención de extrema rapidez dejando margen a la mediación política, descansa sobre el principio de multinacionalidad y ha permitido alcanzar uno de los objetivos buscados con la reforma: la reducción de costes.
Del mismo modo que se ha modificado el concepto de fuerza, ha sido necesario adaptar también la estructura de mando militar, que durante la Guerra Fría había alcanzado un grado de notable complejidad. Ello no solo desbordaba las necesidades del nuevo entorno estratégico, sino también el costo que estaban dispuestas a asumir las opiniones públicas respectivas tras su percepción del dividendo de la paz. Por otra parte, nuevas estructuras despertaban también nuevas apetencias, pues los nuevos socios, como España, aspiraban a alcanzar una adecuada representación. Otros, como Francia, veían la oportunidad de reintegrarse plenamente a la Alianza y corregir el abandono de su estructura militar integrada, a cambio de recobrar el peso e influencia que debería corresponder a su protagonismo en la política europea. Y, naturalmente, nadie cede de buen grado lo ya adquirido.
La definición de la Nueva Estructura Militar (NEM) no ha sido fácil, pero tras un largo proceso de reuniones, propuestas, y ajustes se alcanzó a finales de 1997 el acuerdo básico que habría de permitir su desarrollo. Se trata de una reestructuración profunda, que reduce y simplifica la compleja estructura anterior: desaparecen todos los mandos de cuarto nivel, denominados Submandos Principales Subordinados y se reducen los demás cuarteles generales. Sólo se configuran dos mandos estratégicos, el de Europa y el del Atlántico; por lo que respecta a Europa, el número de Mandos Supremos Subordinados pasa de tres a dos, el del Norte y el del Sur. Ello ha permitido pasar en la nueva estructura de sesenta y cinco cuarteles generales a veinte.
Los nuevos cuarteles generales hacen amplio uso de la multinacionalidad, a fin de reforzar su percepción como estructuras aliadas y diluir la vinculación al país que los acoge territorialmente. Hasta cierto punto, esto va en perjuicio de su papel como centro de poder o influencia política nacional. Sólo en este sentido puede decirse que España ve satisfechas sus aspiraciones, pues dispondrá en Retamares, cerca de Madrid, de un cuartel general que acogerá el mando subregional que comprende su territorio peninsular e islas adyacentes (también alcanza, como enclave o “burbuja”, a las islas Canarias). En la estructura anterior éstas dependían del mando noratlántico asignado a Lisboa bajo la dependencia del SACLANT. Actualmente, y a través del Mando Regional Sur, se encuadran bajo el Mando Estratégico de Europa, con sede en Mons (Bélgica). El contencioso entre España y el Reino Unido por Gibraltar también trajo problemas a la hora de concretar la atribución a España de este submando regional: los británicos se oponían tanto a la prevista desaparición de todos los mandos de cuarto nivel -que incluían el establecido en el Peñón- como al nuevo papel atribuido a España en la estructura de mandos. No obstante, el 1 de diciembre de 1997, el ministro británico de Defensa, George Robertson, retiró ambas reservas sin condiciones, lo cual permitió poner en marcha definitivamente la nueva estructura.
En cuanto a Francia, no se ha visto satisfecha su pretensión de que se concediese a un mando europeo -aunque no fuese francés, en última instancia- el Mando Regional Sur del Continente. A ello se oponían firmemente los Estados Unidos, pues eso significaría que pasaría a depender de él, en tal caso, la VI Flota desplegada en el Mediterráneo, una cuestión estratégica prioritaria para ellos. El no cumplimiento de sus aspiraciones llevó al gobierno francés a adoptar el gesto político de permanecer fuera de la Nueva Estructura Militar. Sí lograron, sin embargo, la creación de un Consejo Atlántico de Ministros de Defensa paralelo al ya existente de ministros de Relaciones Exteriores, en el que sí participa, y se ha reintegrado al Comité Militar, del que sus representantes habían estado ausentes desde 1967.
En la nueva estructura dependen del Mando Estratégico Aliado de Europa, situado en Mons (Bélgica), dos mandos regionales responsables ante el SACEUR: el Mando Regional Norte, con cuartel general en Brunssum (Holanda), y el Mando Regional Sur, que se halla radicado en Nápoles (Italia). De cada uno dependen, a su vez, dos mandos componentes de segundo nivel y tres mandos subregionales en el Norte y cuatro en el Sur, que constituyen el ultimo escalón de la actual estructura de mandos superiores. Los mandos componentes son, en el primer caso, el Mando Componente Aéreo Norte, en Ramstein (Alemania), y el Mando Componente Naval Norte, en Northwood (Gran Bretaña). Los subregionales respectivos son el Mando Subregional Conjunto Norte, situado en Stavanger (Noruega), el Mando Subregional Conjunto Noreste, en Karup (Dinamarca), y el Mando Subregional Conjunto Centro, con su cuartel general en Heidelberg (Alemania). En cuanto a la estructura en el sur, el Mando Componente Aéreo Sur y el Mando Componente Naval Sur tienen sus cuarteles generales en Nápoles (Italia), y los de ámbito inferior se sitúan respectivamente de la siguiente forma: el Mando Subregional Sureste, en Izmir (Turquía); el Mando Subregional Sur-Centro, en Larisa (Grecia); el Mando Subregional Sur, en Verona (Italia), y el Mando Subregional Suroeste, en Retamares, cerca de Madrid (España).
Del Mando Estratégico Aliado del Atlantico, cuyo cuartel general está en Norfolk (Estados Unidos), dependen dos mandos supremos subordinados, la Flota de Ataque y Apoyo del Atlántico (Strikfltlant), que tiene entre sus cometidos las operaciones aerotransportadas y anfibias, y el Mando de Submarinos en el Atlántico (Subaclant), para operaciones de esa naturaleza, ambos con sede en Norfolk, y tres de ámbito geográfico inferior: el Mando Regional Oeste, también con sede en Norfolk, el Mando Regional Sudeste, en Lisboa (Portugal), y el Mando Regional Este, en Northwood (Reino Unido).
El futuro: el Diálogo Mediterráneo y los nuevos miembros
Ultimadas prácticamente las reformas institucionales internas y externas, con su proyección en la nueva arquitectura de seguridad, y en pleno desarrollo las estructuras de mando y de fuerza, se enfrenta la Alianza a dos importantes temas: el llamado Diálogo Mediterráneo y la admisión de nuevos miembros, solicitada por algunos países que habían formado parte del bloque del Este durante la Guerra Fría. En los más tensos momentos del enfrentamiento Este-Oeste, el Mediterráneo nunca había llegado a ser una prioridad de la Alianza. Su conflictividad, siempre latente, no había dejado de ofrecer riesgos extremos, como el conflicto de Suez, provocado por el carismático líder nacionalista egipcio, Gamal Abdel Nasser, al nacionalizar el Canal. Pero su seguridad implicaba directamente a Estados Unidos, lo cual se plasmaba en el protagonismo absoluto de la VI Flota.
Nadie duda, sin embargo, que la seguridad europea está claramente vinculada a la estabilidad en las dos riberas mediterráneas. Era necesario, por tanto, integrar a la región en la nueva arquitectura de seguridad. Para ello, la Alianza emprendió un diálogo constructivo con seis de los principales estados de la región: Egipto, Israel y Jordania, en el Mediterráneo oriental, y Túnez, Marruecos y Mauritania, en su zona occidental. Por razones fáciles de comprender, han quedado fuera de este proyecto, por ahora, los que ofrecen una mayor conflictividad, como Libia y Argelia. La OTAN pretende abandonar el papel de suministrador activo de defensa y disuasión, para incorporar el de asociado en mayor o menor grado en la cooperación y el desarrollo estable, como una forma más duradera de seguridad, de acuerdo con su nuevo concepto estratégico. Esta positiva actitud de diálogo deriva de la declaración surgida de la reunión de Bruselas, en enero de 1994: los jefes de Estado y de Gobierno afirmaron allí que el proceso de paz en el Cercano Oriente ofrece una base para el entendimiento y las medidas de confianza entre los países de la región, y se mostraron decididos a estimular todos los esfuerzos que conduzcan a fortalecer su estabilidad.
En su reunión de diciembre del mismo año, los ministros de Asuntos Exteriores dieron un paso adelante en el cumplimiento de este propósito, estableciendo la fórmula de contactos caso a caso (case-by-case basis) entre la Alianza y los países mediterráneos “no miembros”, para “contribuir al fortalecimiento de la estabilidad regional”. Se trata, pues, de un dialogo bilateral entre la Alianza y cada país, de carácter progresivo. En ese sentido, no pretende desempeñar un papel exclusivo en el nuevo escenario de relaciones internacionales sobre el que se desarrolla el protagonismo del Mediterráneo. Por el contrario, se suma a los esfuerzos que se vienen llevando a cabo por la Unión Europea (a través del proceso de Barcelona) y por organizaciones como la UEO o la OSCE. Debe aclararse que no se trata de duplicar acciones, sino, más bien, de confluir en objetivos cada una desde su propia competencia.
Por lo que a la ampliación se refiere, es un proceso complejo que arranca desde el momento mismo en que se derrumba el bloque del Este y los países que lo integraban ven en la Alianza su única garantía de seguridad. Tanto en el plano de la defensa como en el político y económico perciben que sus posibilidades de desarrollo se vinculan a la Unión Europea. Comprenden, además, que en cierto modo se trata de dos procesos paralelos e inseparables, que, aunque diferentes, se complementan mutuamente. No obstante, la adaptación de sistemas políticos y militares tan diferentes a los occidentales no podía resultar fácil. No sólo porque sus estructuras militares, en cuanto a organización, doctrina, armamentos y equipos, resultaban dificilmente compatibles. También porque la pertenencia a la Alianza requiere de sus socios una identificación con los valores democráticos, y aún con los sistemas de comprensión y apreciación de las cuestiones de superior interés común, que sólo se ha logrado tras largos años de convivencia, y que son, precisamente, sobre los que descansa la regla de oro del consenso.
Por otra parte, y como ya se ha dicho, por parte de Rusia se veía con enorme recelo la pérdida de influencia política tanto tiempo ejercida sobre estos países, y con no menor desconfianza, desde el punto de vista de la propia seguridad y defensa, el acercamiento de los límites de la OTAN a sus propias fronteras nacionales, sin el Hinterland que suponía el Pacto de Varsovia. La firma de la ya mencionada Acta Fundacional puso fin a esta resistencia: Rusia alcanzaba las garantías de cooperación y no agresión que buscaba a través de un Comité Conjunto Permanente en el cual pudieran resolverse las cuestiones comunes, aunque dejando claro que ninguna de las partes gozaba de facultades de veto sobre la otra. Con este decisivo paso quedaba abierta la posibilidad de la ampliación que ya se había iniciado con la Asociación para la Paz, paso previo y obligado a través de la cual los países aspirantes se someten a una especie de “curso de preparación”. Cinco candidatos aparecían como los mejor colocados: Polonia, Hungría, la República Checa, Eslovenia y Rumania. En la cumbre de Madrid de 1997, los tres primeros fueron invitados formalmente a incorporarse a la Alianza, mientras que los otros dos habrían de esperar. Se trata de fortalecer la cohesión antes que el número, sin que ello signifique que se pretenda cerrar la Alianza a nuevas incorporaciones. Muy al contrario, se excluye expresamente que los nuevos socios intenten cualquier pretensión de “numerus clausus”. Estos primeros países, Polonia, Hungría y República Checa, alcanzaron la condición de miembros de pleno derecho en marzo de 1999. Tras ella, siguieron nuevas invitaciones.
Fue un año significativo, porque en abril de 1999 se celebró el quincuagésimo aniversario de la firma del Tratado de Washington. Desde la perspectiva que ahora se ofrece, superados ya los años de duro enfrentamiento de la Guerra Fría, la organización se presenta como mucho más abierta y flexible. Sin renunciar a los compromisos de seguridad mutua que la justifican como Alianza, ha ampliado el concepto a cuestiones como la cooperación, la confianza, el mantenimiento de la paz y la defensa de los derechos humanos, que ha asumido como cometidos propios. El sistema articulado por la nueva arquitectura de seguridad europea supone la puesta en marcha de esos compromisos a través de una estrecha colaboración con otras organizaciones, entre las que la propia OTAN se percibe a sí misma como elemento articulador y de referencia. En la reunión de Madrid de 1997, los jefes de Estado y de Gobierno se propusieron revisar el nuevo concepto estratégico planteado en 1991. Se pretende que en la cumbre prevista en Washington para conmemorar el 50 aniversario de la Alianza pueda presentarse una nueva formulación, cuyas bases han quedado establecidas en la reunión de los ministros de Asuntos Exteriores y de Defensa de diciembre del 97. La oportunidad se ve como una ocasión histórica para incorporar definitivamente los cambios políticos y militares que han modificado en estos últimos años el escenario político y estratégico europeo. Con el nuevo concepto estratégico, las nuevas misiones de la OTAN deben quedar clarificadas e institucionalmente definidas en el conjunto de esa nueva arquitectura europea de seguridad y defensa. Es en este sentido en el que caben mayores avances, porque, por ejemplo, mientras los mecanismos de defensa mutua que impone el articulo 5 establecen un serio compromiso, los que han debido asumirse para el mantenimiento de la paz se han articulado a través de estructuras ad hoc que sólo descansan sobre la buena voluntad de sus participantes.
Es muy posible también que los últimos residuos de la defensa territorial que entraña el viejo concepto estratégico en su definición de la defensa avanzada (forward defence), que ya quedaron superados en el nuevo concepto estratégico del 91, desaparezcan finalmente para llevar a sus últimas consecuencias innovaciones tales como las CJTF. Por ultimo, un mundo más seguro y estable requerirá también pasos más audaces en la supresión de los los sistemas nucleares, hasta llegar a la total eliminación de las armas nucleares tácticas aún desplegadas en el continente europeo. Todo ello perfila una nueva OTAN en el horizonte, al filo de cumplirse sus primeros cincuenta años.
El nuevo concepto de la Alianza del siglo XXI
El 25 de abril de 1999 la OTAN cumplió su 50º aniversario, motivo por el cual los 19 países pertenecientes a la organización aprobaron un documento en el que quedó definido el nuevo concepto estratégico de la Alianza que amplía su carácter defensivo, incluyendo el derecho de injerencia humanitaria además de actuar ante actos de terrorismo, sabotaje, crimen organizado y problemas en el abastecimiento de recursos vitales.
La cumbre que se celebró en Washington con motivo de este aniversario pasó a la historia por ser el foro en el que los aliados plasmaron por escrito lo que ya estaban haciendo desde hacía un lustro.
Fuente: Espasa, Enciclopedia Británica
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